Como se conoce, el 2 de noviembre de 1966, el presidente Lyndon B. Johnson promulgó la Ley de Ajuste Cubano (Cuban Adjustment Act, CAA, por sus siglas en inglés). El principal impulsor legislativo del CAA había sido el senador Edward Kennedy, aunque el proyecto de ley contó con un amplio apoyo bipartidista, siendo aprobado en el Congreso por un margen de 300 a 25, y por una votación oral sin oposición en el Senado.
Junto con el embargo económico y comercial, otras sanciones y proyectos de diversa índole, el propósito declarado de la CAA era debilitar y, -de ser posible-, ayudar decisivamente a derrocar al gobierno comunista del dictador cubano Fidel Castro, a la vez que se les tendía una mano solidaria a sus víctimas.
Aunque el número de cubanos en ese momento era relativamente pequeño en los Estados Unidos, -lejos de los más de 2,3 millones estimados actualmente-, la CAA se hizo realidad porque fue impulsada por era una comunidad de emigrantes monolítica, liderada por exiliados muy comprometidos con su causa y extraordinariamente bien posicionados.
La escalada de la guerra en Vietnam y el aumento de las tensiones con la Unión Soviética y China impulsaron aún más los esfuerzos anticastristas. Pocos discreparon entonces del compromiso de Estados Unidos de derrocar al gobierno de Castro y de las revueltas “revolucionarias” que este fomentaba a diestra y siniestra en Latinoamérica y en todo el Tercer Mundo.
Por ello, la Ley de Ajuste Cubano solo puede entenderse correctamente como un elemento clave dentro del contexto de la Guerra Fría en Estados Unidos y como una forma de alivio especial para los cubanos que buscan venir a Estados Unidos, -por cualquier medio legal o ilegal-, prometiéndoles autorización de trabajo inmediata y, -tras un año de presencia física ininterrumpida en Estados Unidos-, el derecho a aplicar por la residencia permanente.
La “llegada” bajo CAA se entendía como llegar a aguas estadounidenses. Eso cambió desde que se firmó un conjunto flexible de Acuerdos Migratorios entre Estados Unidos y Cuba.Después de 1994, “llegada” ha significado llegar/tocar tierra.
Este cambio del requisito, del llamado “pies mojados” al de “pies secos“, ha provocado enfrentamientos no amistosos entre embarcaciones de la Guardia Costera estadounidense que intentaban rescatar, -y posiblemente repatriar-, a cubanos que se encontraban en el mar con destino a Estados Unidos; y los “balseros” cubanos que intentaban llegar a la costa sin ser interceptados.
De esta manera, la Ley de Ajuste eximía a los cubanos de aquellos aspectos de la Ley de Inmigración y Naturalización (INA) que hacen inadmisibles y deportables a todos los demás extranjeros que llegan a Estados Unidos ilegalmente —sin ser inspeccionados, internándose en el país burlando un puerto de entrada designado o sin documentación válida, (pasaporte o visa)— y que no pueden sustentar una solicitud individual de asilo ni un temor fundado de persecución.
De hecho, la CAA convertía a todo cubano que llegaba a Estados Unidos en un extranjero con méritos para ser considerado un asilado. Este trato preferente y único no se otorga a personas de ninguna otra nacionalidad.
Aunque la INA ha sido revisada y actualizada varias veces desde 1966, la CAA se ha mantenido inamovible desde su aprobación. La CAA también ha estado en el centro de las tensiones entre Estados Unidos y Cuba, y su vigencia se ha convertido en uno de los logros singulares de los principales adversarios del régimen de los Castro.
Al igual que el embargo comercial, la Ley de Ajuste ha sobrevivido a grandes acontecimientos como la caída del Muro de Berlín, el fin de la Unión Soviética y la normalización de las relaciones con Rusia, China y Vietnam; también ha visto en este 2025 el deterioro de las relaciones con Rusia y China; pero la CAA sigue en pie.
El embargo comercial, por su parte, se ha reforzado en varias ocasiones, la más mencionada fue la Ley Helms-Burton (también conocida como Ley de Libertad Cubana y Solidaridad Democrática) de 1996, que pretende sancionar tanto a empresas extranjeras como nacionales que comercian con Cuba.
En sus primeros años, los beneficiarios de la CAA eran principalmente anticomunistas convencidos, frecuentemente personas con educación superior y recursos económicos. La mayoría de esa población no tenía intención de regresar a una Cuba comunista. Sus líderes crearon organizaciones que fomentaron la identidad del “exilio”, rechazando vehementemente el término “inmigrante”, y también abogaron por, -y en ocasiones intentaron-, un cambio de régimen en Cuba.
Pero este panorama fue mutando. Los beneficiarios posteriores, tanto del Mariel en 1980 como del éxodo masivo del 1994; como los de épocas posteriores hasta la actualidad, han sido mucho menos ideológicos, actuando de forma sospechosamente parecida a la de otros inmigrantes de países latinoamericanos pobres: conservando vínculos estrechos con el país de origen, enviando remesas, paquetes con alimentos y bienes de consumo; y viajando de ida y vuelta a Cuba en múltiples ocasiones.
Del discurso político incendiario y frontal de los 60 y 70 contra los Castro, ya no queda casi nada en los nuevos “exiliados cubanos”.
La teoría inicial de la CAA y sus defensores era que cualquier persona que huyera o abandonara Cuba para emprender el viaje de 145 kilómetros a Estados Unidos era un asilado, es decir, una víctima de “persecución”, y no se podía esperar ni se debía exigir una salida normal, ordenada, documentada y legal de Cuba ni una entrada, -de la misma manera-, a Estados Unidos. Además, bajo la CAA, no se requería pruebas de persecución personal.
Es bueno recordar que, en consonancia con los acuerdos internacionales, en particular el artículo 33 de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, y la legislación estadounidense, en los artículos 101(a)(42) y 208 de la Ley de Inmigración y Nacionalidad (INA), se define a un asilado, es decir, alguien que llega a Estados Unidos o a la frontera con este, como alguien que puede documentar personalmente que alberga un temor fundado de persecución por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a un determinado grupo social u opinión política.
Para los ciudadanos de todos los demás países, el hecho de llegar a Estados Unidos desde un país “no libre” no es, de ninguna manera, suficiente para obtener el estatus protector que brinda el Asilo y, consecuentemente, ajustar el estatus con la residencia.
Una persona que no sea de Cuba debe poder demostrar fehacientemente que es el objeto de persecución directa o discriminación por la forma de pensar, la raza o el grupo étnico a que pertenece y, además, demostrar razones convincentes que le hacen temer por su vida.
Obviamente, muchos disidentes y opositores cubanos, -por temor a la persecución, encarcelamiento y torturas físicas y psicológicas-, han optado por huir a Estados Unidos.
Aun así, en este 2025 ya a la administración actual le parece simplemente ilógico creer que, a lo largo de los años, todos aquellos que buscan abandonar una Cuba pobre para llegar a unos Estados Unidos ricos son “exiliados y asilados políticos buscando libertad”, y no simples “pobres emigrantes huyendo de la miseria, el hambre, y las epidemias”.
Se ha argumentado polémicamente que la Ley de Ajuste Cubano ha perjudicado al régimen de los Castro a la vez que le ha abierto la puerta a una vida decente a millones de cubanos, y que este importante logro bien vale el precio pagado desde las injusticias contra aspirantes a inmigrantes de otros países y muertes en el mar; hasta la institucionalización de operaciones de contrabando humano a nivel gubernamental.
Se comenta que las “Travesías a ver los Volcanes” fue una operación bien coordinada entre las dictaduras amigas de La Habana y Managua, donde se llegó a cobrar alrededor de 6,000 usd por un pasaje de avión entre estas dos ciudades que están a menos de 5 horas de vuelo (alrededor de 2,400 kilómetros).
Súmese a eso el pago a los “coyotes” y los carteles de la droga, todos gozando de luz verde en Centroamérica por tener bien “engrasados” a los agentes e instituciones de la “ley y orden” de la región. Negocio redondo para todos.
Sin embargo, las afirmaciones de que la Ley de Ajuste ha dañado sustancialmente al régimen de La Habana no parecen ser del todo correctas. No solo los dos Castro y su servil testaferro Diaz Canel han sobrevivido a más de diez presidentes estadounidenses, sino que parece bastante acertado sugerir que, independientemente del golpe inicial demoledor con la fuga de especialistas y el impacto negativo en los recursos humanos cubanos; la emigración fácil hacia el poderoso y rico vecino del norte ha apuntalado en gran medida al gobierno comunista en Cuba y ha hecho que las riesgosas actividades de oposición dentro de la Isla sean menos atractivas que la simple salida a un país rico y cercano, con oportunidades infinitas.
Con la CAA y otros beneficios especiales en vigor, los cubanos se han convertido en uno de los diez grupos más grandes de nacidos en el extranjero, entre los inmigrantes establecido en Estados Unidos. Durante las últimas décadas, alrededor de 50,000 cubanos han obtenido la residencia permanente cada año. Con sus descendientes nacidos en Estados Unidos incluidos, la diáspora cubana ya sobrepasa los 2,3 millones.
Sin embargo, de repente, la CAA parece haberse convertido en víctima de su propio éxito, y el panorama político ha comenzado a cambiar desde hace unos años. El llamado Exilio Histórico ya no puede contar con que los nuevos inmigrantes cubanos sigan sus pasos y sean políticamente hostiles al gobierno de Castro.
La necesaria reposición de la reserva de oponentes de clase o ideológicos de gran calibre se comenzó a agotar hace tiempo, y los inmigrantes actuales se involucran, -cada vez menos-, en actividades y críticas contra la dictadura de La Habana.
Desde la otra orilla, quienes se van ya no representan una hemorragia continua de capital humano formado en la Isla, sino más bien la salida de una masa trabajadora, cuyas remesas y gastos al retornar de visita familiar son tan, o más, bienvenidos que su presencia permanente en Cuba.
En 2013, Cuba abandonó una política draconiana que exigía a sus nacionales gestionar permisos de salida y cartas de invitación de anfitriones extranjeros para poder viajar al extranjero. La respuesta de Estados Unidos no se hizo esperar, el Departamento de Estado aumentó drásticamente el número de visas de turista disponibles para los cubanos, de aproximadamente 20,000 en 2012 a 37,000 en 2013 y a más de 40,000 en 2014, a la vez que extendió la validez de las visas de una entrada en un período de seis meses a múltiples entradas en un período de cinco años.
Junto a eso la administración Obama, con su política de “normalización” potenció los llamados encuentros people-to-people, el “intercambio cultural” y una apertura impensable en las relaciones bilaterales que no fue aprovechada por La Habana como todos esperaban a ambos lados del Estrecho de la Florida.
Esa vasta expansión en el número de visas, combinada con la CAA y la flexibilización de las políticas de viaje a Cuba, creó el extraño new normal en el que los cubanos que ingresaban legalmente solo necesitan cometer el acto ilegal de permanecer más tiempo del permitido por sus visas para convertirse en beneficiarios inmediatos de la CAA y ser automáticamente elegibles para aplicar por la Tarjeta de Residente Permanente a partir del año del arribo.
Con actores políticamente poco confiables, priorizando sus metas económicas, provenientes de estratos sociales apolíticos pobres y medios, dominando ahora el flujo migratorio; la élite cubana del exilio histórico perdió la fé y confianza en la CAA.
En lugar de drenar a Cuba y debilitar su sistema político, esta regulación migratoria ahora la apoyaba económicamente. La vida te da sorpresas.
El senador Marco Rubio, titular de la poderosa cartera de actual de Secretario de Estado, fue quizás el primer político conservador norteamericano, -descendiente de cubanos exiliados-, en reconocer la nueva realidad. A mediados de 2013, cuando se debatía una reforma migratoria integral en el Senado estadounidense, Marco declaró a la prensa que era “muy difícil justificar la condición de exiliado y refugiado cuando, un año y medio después de su llegada, regresa a ese país una y otra vez”.
A medida que el proceso de normalización, iniciado de conjunto por el presidente Obama y el dictador Castro II en diciembre de 2014, avanzaba hacia el restablecimiento de relaciones diplomáticas en algún momento de 2015, esta constatación de los hechos irrumpió repentinamente y un cambio radical, aparentemente ilógico, golpeó a Miami.
Los representantes republicanos Ileana Ros-Lehtinen y Mario Díaz-Balart, portavoces veteranos del exilio en Miami; el senador Robert Menéndez, demócrata de línea dura de Nueva Jersey, y otros políticos comenzaron a exigir revisar y hacer cambios en la CAA. Incluso la Comisión del Condado de Miami-Dade llegó a pedir la revisión de esta ley.
Hubo diferentes y variopintas propuestas, entre ellas la del representante Carlos Curbelo, de prohibir a los beneficiarios de la CAA regresar a Cuba hasta que se convirtieran en ciudadanos estadounidenses.
No hay duda de que la añeja Ley de Ajuste Cubano es uno de los últimos frentes de combate de una Guerra Fría que terminó hace mucho tiempo, a la vez que una legislación que se está desmoronando, implosionada paradójicamente por los mismos a los que estuvo beneficiando durante años.
Sin embargo, la buena noticia para los futuros posibles beneficiarios de la Ley de Ajuste Cubano es que, teniendo en cuenta el inmovilismo partidista que ha caracterizado al Congreso en los últimos tiempos, -donde los dos partidos tratan de bloquear toda la agenda de lo que el otro partido quiera hacer avanzar-, la CAA pudiera seguir vigente por un tiempo todavía.
LV, NV, 08/06/2025
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